2020年3月31日，财政部《政府与社会资本合作项目绩效管理操作指引》（以下简称“操作指引”）一经发布，立即引起了PPP圈内的“轩然大波”，人们在给予高度评价的同时，各种解读文章刷屏了PPP人的“朋友圈”。此次操作指引的提前出台对很多人来说是期待已久又在预料之中，让人有种“忽如一夜春风来，千树万树梨花开”的感觉，也给长期困扰PPP项目绩效管理的许多疑惑和问题给出了答案指明了方向。
笔者注意到财金（2020）13号文开篇就提到操作指引制定的目的是“为规范政府和社会资本合作项目全生命周期绩效管理工作，提高公共服务供给质量和效率，保障合作各方合法权益。”最后又强调了“项目实施机构应做好PPP项目绩效管理具体工作，并对PPP项目实施规范性、财政资金使用的合规性和有效性负责。”同时规定了：“项目实施机构应在项目所属行业主管部门的指导下开展PPP项目绩效管理工作，必要时可委托第三方机构协助。”包括实施机构在PPP项目全生命周期绩效管理过程中的其他工作职责都给予了明确的规定。显然，此次操作指引的颁布，作为PPP项目的实施机构无疑被推到了“风口浪尖”，成为了PPP项目全生命周期开展绩效目标和指标管理、绩效监控、绩效评价及结果应用等PPP项目绩效管理工作的主导和实施者。
那么，实施机构如何正确理解操作指引的精神和实质？如何把握PPP项目绩效管理工作的要点和关键？如何正确履行好自己的各项职责以有效推动PPP项目绩效管理工作的高质量发展，显然是项目实施机构亟待考虑的问题。下面，笔者就结合PPP项目绩效评价的实务经验，谈谈实施机构如何发挥好在PPP项目绩效管理工作中的作用。
正确理解《政府与社会资本合作项目绩效管理操作指引》的作用和意义
随着PPP项目的持续落地，大量建设期和运营期的PPP项目面临绩效评价考核，如何建立项目绩效目标、绩效指标体系，如何有效地开展项目绩效评价等工作，真正实现“以提高公共服务的质量和效率”为目标的绩效考核，是困扰各地开展PPP项目绩效评价工作的难点和重点。操作指引的出台显然是一场“及时雨”，对项目的绩效目标设置、绩效指标管理、绩效监控、绩效评价到结果的应用等全方位建立了完整的PPP项目绩效评价体系，夯实了PPP项目绩效管理的基础，也有利于PPP项目的整体规范，其及时性重要性，以及对地方有效开展PPP项目绩效管理的指导性和可操作性是不言而喻的。对贯彻落实中共中央及国务院《关于全面实施预算绩效管理的意见》，进一步提高公共服务供给质量和效率，推动PPP模式高质量发展更具有重要的现实意义。
操作指引同时也强化了PPP项目绩效管理中政府机构、社会资本方等各参与方的组织保障与双向考核约束，提升了项目运行的质量、效率、公平与透明度。也将实施机构纳入PPP项目绩效评价的范畴，规定了项目实施机构应及时公开绩效评价结果，对发现的自身问题要及时整改，将绩效评价结果纳入其工作考核范畴等一系列管理和监管措施。这将督促实施机构对PPP项目进行主动管理和严格监督，也会有效提升政府方在PPP项目实施过程中的履约信誉和能力，推动PPP项目的又好又快发展。
实施机构在PPP项目绩效管理中的职责界定及存在的问题
PPP项目实施机构在项目绩效管理中的职责及工作到底是什么，财政部门、行业主管部门、项目实施机构在PPP项目绩效评价中各自的职责是什么？如何分工和配合等问题一直以来都不够明确。有关此问题散见在不同的政策文件中：
国办发〔2015〕42号《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》“（九）……行业主管部门应制定不同领域的行业技术标准、公共产品或服务技术规范，加强对公共服务质量和价格的监管。建立政府、公众共同参与的综合性评价体系，建立事前设定绩效目标、事中进行绩效跟踪、事后进行绩效评价的全生命周期绩效管理机制，将政府付费、使用者付费与绩效评价挂钩，并将绩效评价结果作为调价的重要依据。”
财金[2014]76号《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》“（七）……财政部门要督促行业主管部门，加强对项目公共产品或服务质量和价格的监管，建立政府、服务使用者共同参与的综合性评价体系，对项目的绩效目标实现程度、运营管理、资金使用、公共服务质量、公众满意度等进行绩效评价。”
财金〔2014〕113号《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》“第二十六条 项目实施机构应根据项目合同约定，监督社会资本或项目公司履行合同义务，定期监测项目产出绩效指标，编制季报和年报，并报财政部门（政府和社会资本合作中心）备案。”
财金[2016]92号“《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》第二十五条 各级财政部门应当会同行业主管部门开展PPP项目绩效运行监控，对绩效目标运行情况进行跟踪管理和定期检查，确保阶段性目标与资金支付相匹配，开展中期绩效评估，最终促进实现项目绩效目标。”
上述不同规范性政策及文件对PPP项目绩效评价责任主体或牵头单位的不同规定和要求，导致了实施机构在绩效评价实务中存在部门职责不明确，尤其是财政部门和实施机构之间的责任划分含混不清，考核工作和责任主体落实不到位，有的甚至相互推诿的现象。
此次操作指引对于项目实施机构在PPP项目绩效管理中的各项职责给予了具体的规定，不但明确了实施机构是PPP项目绩效管理的直接责任主体，还细化了实施机构在绩效管理过程中的各项具体责任，明确了具体工作要求。按照操作指引的规定，笔者总结了实施机构在PPP项目全生命周期绩效管理过程中的职责及工作主要如下：
操作指引文首先明确了PPP项目绩效管理工作由实施机构具体负责开展。操作指引规定“项目实施机构应在项目所属行业主管部门的指导下开展PPP项目绩效管理工作，必要时可委托第三方机构协助。各级财政部门负责PPP项目绩效管理制度建设、业务指导及再评价、后评价工作。”
（二）负责PPP项目全生命周期绩效目标和指标的管理工作
主要是编制PPP项目绩效目标与绩效指标。操作指引规定“项目实施机构负责编制PPP项目绩效目标与绩效指标，报项目所属行业主管部门、财政部门审核。”这也应是PPP项目绩效管理最核心的基层工作和保障。
PPP项目绩效监控是对项目日常运行情况及年度绩效目标实现程度进行的跟踪、监测和管理，通常包括目标实现程度、目标保障措施、目标偏差和纠偏情况等。操作指引规定“项目实施机构应根据项目合同约定定期开展PPP项目绩效监控，项目公司（社会资本）负责日常绩效监控。”
做好ＰＰＰ项目的绩效评价是此次操作指引最核心的内容，也是赋予项目实施机构在PPP项目全生命周期绩效管理工作中最为重要的工作。操作指引规定“项目实施机构应根据项目合同约定，在执行阶段结合年度绩效目标和指标体系开展PPP项目绩效评价。”
操作指引赋予了实施机构在PPP项目绩效管理工作中的各项职责，更确切地说也是给实施机构提出了更明确、更具体、更高的要求。笔者认为，实施机构要履行好自己的职责做好绩效管理的各项工作，首先应遵循“科学规范、公开透明、物有所值、风险分担、诚信履约、按效付费”等的原则。其次，要紧紧围绕操作指引的具体要求开展绩效管理的具体工作。为此，笔者总结应把握的几个重点方面：
（一）主动接受相关主管部门的业务指导
操作指引规定“项目实施机构应在项目所属行业主管部门的指导下开展PPP项目绩效管理工作……各级行业主管部门应按照绩效管理相关制度要求，建立健全本行业、本领域核心绩效指标体系，明确绩效标准。”
PPP项目涉及领域广，专业性强，绩效管理工作更是对相关各方提出了较高的要求。为此，实施机构虽是项目绩效管理的实施主体，但基于PPP项目的特点和专业属性，以及财政部门预算管理、行业主管部门行业管理的要求，要做好项目的绩效管理工作，显然，项目实施机构首先应主动接受行业主管部门的业务指导。尤其在编制PPP项目绩效目标与绩效指标时，应重点结合行业领域的核心绩效指标体系，明确绩效标准，并报送项目所属行业主管部门、财政部门审核。
（二）主动接受财政部门的指导、审核、监督
操作指引对财政部门在PPP项目绩效管理中的工作及职责也给予了相应的规定：“第三条 各级财政部门负责PPP项目绩效管理制度建设、业务指导及再评价、后评价工作。”主要包括：建立健全PPP项目绩效管理工作相关制度和共性指标框架，加强项目识别论证、政府采购、预算收支与绩效管理及信息披露等业务指导，还包括：
1、结合预算绩效管理要求，对项目实施机构或第三方机构编制的PPP项目绩效目标与绩效指标审核；
2、对PPP项目《绩效监控报告》审核；
3、对PPP项目《绩效评价报告》的复核（复核重点关注绩效评价工作方案是否落实、引用数据是否真实合理、揭示的问题是否客观公正、提出的改进措施是否有针对性和可操作性等）；
4、结合每年工作重点，选取重大PPP项目开展绩效再评价；
5、依托PPP综合信息平台，加强PPP项目绩效管理相关信息公开工作，接受社会监督等。
以上都是通过规范PPP项目的绩效管理工作，加强对财政资金使用合规性和有效性的监督，真正实现PPP项目的“按效付费”。
（三）积极发挥第三方专业机构的力量
一直以来有关规范性文件和相关部门都在提倡委托第三方机构，借助第三方专业知识开展PPP项目绩效评价，此次操作指引明确了PPP项目的绩效管理工作“必要时可委托第三方机构协助。”笔者认为，基于PPP项目及绩效管理工作的特殊性，实施机构要做好此项工作，委托第三方专业机构开展和实施，不仅是在认为“必要时”才去委托，而是让第三方专业机构的参与成为一种共识和常态，真正做到“让专业的人做专业的事”。
（四）重点关注PPP项目绩效评价工作的关键事项
PPP项目绩效管理贯穿PPP项目的全生命周期，涉及众多大量专业性极强的事项，对实施机构更是提出了更严更高更规范的要求，面对繁杂有专业的绩效管理工作，实施机构应重点关注以下事项：
1、高质量编制PPP项目绩效目标与绩效指标体系，尤其是PPP项目绩效目标中应包括的预期产出、预期效果及项目管理等内容，以及构成PPP项目绩效指标体系的绩效指标、指标解释、指标权重、数据来源、评价标准与评分方法。虽然上述工作均可以委托第三方专业机构完成，但应注意以下关键：一是选择真正专业同时又认真负责的第三方机构；二是对第三方机构提出明确合理的服务质量要求，而非放手或放任不管；三是应及时将编制的绩效目标及指标体系报送行业主管部门及财政部门审核等。
2、科学规范开展PPP项目绩效监控工作。绩效监控涉及的国家规定、行业标准、项目合同约定等，应做到客观反映项目运行情况和执行偏差，及时纠偏改进绩效，并撰写《绩效监控报告》报相关部门审核。
3、保证绩效评价结果的真实客观。PPP项目绩效评价结果是按效付费、落实整改、监督问责的重要依据，应当做到序合规，结果真实并客观公正。为此，在具体实施绩效评价时，应重点做到：一是关注绩效评价工作方案制定的科学完整性和可操性；二是客观、公正地组织实施项目绩效评价；三是真实完整、数据准确、客观公正地撰写PPP项目绩效评价报告。
4、及时处理好绩效管理与合同约定和履行之间的关系。基于PPP项目的绩效管理工作是由实施机构主导完成的，而评价结果会对项目公司和社会资本形成一定的利益影响，为了避免双方在项目合同履约过程中的不必要的纠纷和矛盾，在实施项目绩效管理的过程中，应当妥善处理好绩效管理与合同内容与履约之间的关系。为此建议：一是对于已签约的项目，如需要按照新出台的操作指引修订或完善，那么，需要征得项目公司或社会资本方的同意，在双方协商一致的基础上，就项目的绩效评价方案和内容，尤其是指标体系等，结合操作指引的新规定，重新签订补充协议并报政府审批；二是对正在实施的PPP项目，应按照操作指引的规范要求编制绩效评价方案或办法，尤其是绩效目标和指标的编制、评价的内容、评价结果的应由等都应严格遵循操作指引的新规定和要求（对尚未进入采购程序的PPP项目，建议在实施方案和招标文件中都应提前设定好项目绩效评价的相关内容，将其固化为对双方都有约束力的法律条款和文件），并履行财政部门和行业主管部门审核、政府审批等程序。
我们相信，随着操作指引新规的出台，包括实施机构在内的PPP项目的各方将会积极参与，疫情过后的2020年PPP也必将迎来新的发展机遇，进入高质量发展的新时代。
